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? ? 近年來，我國很多地方通過設立PPP產業投資基金、PPP獎補資金等方式推進了環保PPP模式的發展，環保PPP模式的項目數量和金額都得到快速增長。根據財政部PPP中心數據顯示，截至2017年12月，各行業PPP項目數前三位分別是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，其中污染防治與綠色低碳項目數量為3979個、投資額4.1萬億元，分別占PPP綜合信息平臺項目庫的55.8%、38.0%。
? ? 環保PPP模式能夠解決環保項目所面臨的融資難、到位難、管理效率低下等問題，加大環保產業的市場化程度，拓寬環保產業的發展空間。為促進我國環保PPP模式的良性發展，筆者認為，應關注以下五方面問題。
? ? 第一，要理性看待PPP模式適用范圍，防止出現泛化和碎片化的現象。按照具體服務對象，環保PPP模式可以分為單一項目、環保產業基金、區域或流域環境保護三大類。目前，我國在環保領域普遍采用的是單一項目，如大型污水處理廠的PPP模式等，而PPP模式環保產業基金，如PPP土壤修復基金，也已經開始試點。未來，環保PPP的發展模式應該從單體環境治理項目向綜合性的區域或流域環境保護轉變。綜合性的區域或流域環境保護模式是將整個區域或流域的環境保護，通過類似項目捆綁、協同設施規劃與投資建設管理等方式，將區域內分布的各種產業鏈整合成為一個大項目。通過復合產業鏈設計，能夠增加整個項目包的總收益，使原來并不盈利的環保項目盈利，同時，還能促進流域內環保產業鏈的高、中、低利潤項目共同發展。
? ? 但是，在綜合性轉變過程中，要避免泛化和碎片化的現象發生。PPP泛化現象是把無關的項目強加進來，這會增加社會資本實施的難度。碎片化是對PPP項目進行過度分割的現象，比如一個項目被分為不同的部分并采取不同的方式，這將導致產業鏈的上下環節被拆散等，不利于系統集成實現整體績效水平的提高。PPP模式并非適用于所有環保項目，其適用與否取決于項目的技術復雜性、收費難易程度、生產或消費規模、設施設備要求等自身屬性。因此，應理性看待PPP模式適用范圍。
? ? 第二，要激活社會資本的活力。PPP模式是政府公共資本與私人資本的合作，這種合作應當是一種平等主體間的私法意義上的合作關系。但是，政府掌握公共權力的現實可能會導致私人資本的合法權益無法得到應有保障。這種情況在環保PPP項目發展中同樣存在。對于社會資本而言，環保企業相比其他行業，在規模、融資上都沒有優勢。但從環保項目看，很多地方環保項目的前期準備不足，有的項目甚至在準備階段就不到位，加之政府在規劃、可行性研究論證、財政承受力招標程序、文件合同等方面的不規范操作，增加了項目風險。環保PPP項目一般周期在20～30年，具有周期長的特點，這就進一步加大了地方政府違約、法律變更等風險。這些因素的存在都影響了社會資本參與的積極性。因此，環保PPP模式應該維持好政府公共資本與私人資本各自權益之間的平衡，通過制度安排使政府公共資本與私人資本實現雙贏。
? ? 第三，環保PPP模式良性發展要根據項目選擇適合的回報機制。環保領域中，政府付費類項目通常采用的是“可用性 績效付費”回報機制。在這種方式中，可用性付費是以項目竣工驗收合格、建設可用性績效指標向社會資本逐年支付;而運營維護績效付費是按照運營維護績效、考核結果來支付的。在實踐中，部分環保PPP項目的“可用性 績效付費”的回報機制出現了可用性付費占比大而運營績效付費占比微乎其微的現象，這增加了PPP項目由政府兜底的風險。環保PPP模式實施的出發點和落腳點是保護環境，因此，PPP模式應該強化按效付費的機制，通過可用性付費比例的降低和運維績效付費比例的提高，來改變“重建設、輕運營”的局面。與此同時，也要充分考慮項目是否具備實行績效掛鉤的抓手。
? ? 第四，要增強對專業運營的關注。PPP模式的核心是通過優化SPV(為實施PPP項目而設立的特殊項目公司)的治理結構，使SPV能夠對提供公共產品和公共服務負責，從而提高專業化水平。但是，從我國目前環保PPP模式的發展看，重建設輕運營的問題普遍存在。目前，對環保PPP關注點往往是項目的融資、施工等方面。為了環保PPP模式的長遠發展，應該將關注點集中在運營上。對于企業而言，應該增加對運營的關注，在保證運維質量的前提下控制運維成本。對于政府而言，要充分考慮因環保產業鏈上下游環節利益分配失衡導致的環保設施運營類企業回報率下降的問題，因為這關系PPP項目能否實現預期的環境功能。因此，相關部門要加強環境監測和監管。
? ? 第五，要關注最低需求風險的分擔。最低需求風險衡量的是公共服務的實際需求與預期需求的滿足程度，一旦形成很可能直接導致政府付費風險。以污水處理為例，此類PPP項目一般約定基本水量，但是，由于項目的頂層設計是地方政府做的，因此，相應的風險也由政府承擔。而隨著PPP合作范圍不斷擴大、模式持續創新、競爭逐漸加劇，最低需求風險也出現了從政府向社會資本轉移的現象。PPP風險分配應按照“由對風險最有控制力的一方承擔相應風險”、“承擔的風險程度與所得回報相匹配”、“承擔的風險要有上限”三原則來進行合理的風險分擔。同時，要充分考慮項目的差異性，如單體污水處理廠PPP項目和廠網一體化項目就不能采取完全相同的風險分擔機制。此外，政府和社會資本承擔風險的能力、承擔風險一方提出的要求、績效能否清晰考核等，都是需要考慮的因素。作者單位：中共遼寧省委黨校
