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? ? 公私合營(yíng)模式(PPP模式)作為一種解決地方政府城市化建設(shè)資金需求的創(chuàng)新手段，在中央各部委的力推下，迅速達(dá)到前所未有的熱度。在這其中，環(huán)保類型的PPP專案也在全國(guó)多地逐步展開。據(jù)瞭解，目前很多企業(yè)已在新能源、固廢處理、環(huán)保水務(wù)等領(lǐng)域積極進(jìn)行PPP探索實(shí)踐，包括江陰污水處理、寧波垃圾發(fā)電、常州新北垃圾發(fā)電等專案等。針對(duì)這些專案，不少業(yè)內(nèi)人士也對(duì)目前PPP模式在環(huán)境保護(hù)方面的應(yīng)用模式進(jìn)行了總結(jié)。本期我們將邀請(qǐng)專家對(duì)此一探究竟。
????PPP(Public-Private?Partnership)即政府和社會(huì)資本合作模式，PPP模式在環(huán)境保護(hù)中的運(yùn)用分為3個(gè)層次：第一，環(huán)保專案層次，如大型污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠的PPP模式;第二，環(huán)保產(chǎn)業(yè)層次，即在某一環(huán)保產(chǎn)業(yè)建立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，如PPP土壤修復(fù)基金;第三，區(qū)域或者流域環(huán)境保護(hù)層次，如PPP模式生態(tài)城建設(shè)基金、PPP模式流域水環(huán)境保護(hù)基金等。PPP區(qū)域環(huán)保基金最大的特色是可解決中低利潤(rùn)環(huán)保專案的融資困境，有助於實(shí)現(xiàn)政府資本、社會(huì)資本和環(huán)保企業(yè)三方的共贏。
????單一環(huán)保專案的PPP模式——覆蓋面最廣
????單一環(huán)保專案PPP模式的產(chǎn)生，是伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的建設(shè)而發(fā)展的。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施多屬於大型投資類專案，如一個(gè)污水處理廠的投資經(jīng)常高達(dá)十幾億元，所以，需要採(cǎi)用專案融資方式，組建專案公司，專項(xiàng)管理專案投資資金並組織建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，而投資回報(bào)也是基於專案本身產(chǎn)生的收益，與母公司沒(méi)有關(guān)係。比如，污水處理廠主要是通過(guò)污水處理費(fèi)來(lái)回收投資並獲得利潤(rùn)。
????目前，污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠採(cǎi)用的基本是PPP模式專案融資。中央和各級(jí)政府加大資金投入，鼓勵(lì)推行PPP模式，極大地推動(dòng)了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2012年的3340座，污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾無(wú)害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。同時(shí)，由於實(shí)施了PPP模式，培育了一批專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司，促進(jìn)了環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，提升了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理水準(zhǔn)。
????但也存在一些急需解決的問(wèn)題，其中最重要的就是環(huán)境服務(wù)價(jià)格缺乏調(diào)整機(jī)制。比如，有些地方污水處理服務(wù)價(jià)格，並未因國(guó)家提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)而相應(yīng)提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設(shè)施的升級(jí)改造和更新維護(hù)，而是一味地要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)自行承擔(dān)由此而增加的運(yùn)營(yíng)成本，致使其財(cái)務(wù)不可持續(xù)。
????PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金——財(cái)政資金的占比不高
????PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，是指財(cái)政資金參與市場(chǎng)的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)基金，扶持和引導(dǎo)其投向環(huán)境保護(hù)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金屬於產(chǎn)業(yè)投資基金的範(fàn)疇。國(guó)外並沒(méi)有專門關(guān)於環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金的概念，比較通用的說(shuō)法是“Green?Venture?Capital”或“Environmental-related?VC”即綠色風(fēng)險(xiǎn)投資。
????結(jié)合產(chǎn)業(yè)投資基金的概念界定可知，PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是向環(huán)保企業(yè)或?qū)０柑峁┩度谫Y的一種新興工具。通過(guò)發(fā)行基金份額或收益憑證,將投資者資金集中起來(lái)，為環(huán)保產(chǎn)品、技術(shù)研發(fā)及環(huán)保企業(yè)發(fā)展提供資金和管理支持，並在適當(dāng)時(shí)機(jī)抽回資本，以獲得資本增值。
????在該基金的構(gòu)成中，財(cái)政資金的所占比例不高，所以，政府並不作為主要合夥人GP(General?Partner)進(jìn)入基金的管理機(jī)構(gòu)，而只是作為有限合夥人LP(Limited?Partner)。其原因在於，這種基金只能投資於未上市的企業(yè)，而且還是概念期的企業(yè)，這就極大地增加了投資風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政資金在其中主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，扶持更多的風(fēng)投資金投向環(huán)境保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)已經(jīng)試點(diǎn)的PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)基金。
????PPP模式區(qū)域或流域環(huán)保基金——仍處?kù)对圏c(diǎn)階段
????PPP模式區(qū)域環(huán)保基金是PPP的創(chuàng)新模式，與一般PPP專案不同，PPP模式區(qū)域環(huán)保基金對(duì)應(yīng)的不是單一專案，而是一個(gè)專案包，專案包內(nèi)分為高、中、低利潤(rùn)專案群，包含的專案來(lái)自多個(gè)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)鏈可以互相銜接互相呼應(yīng)，將中低利潤(rùn)專案與高利潤(rùn)專案捆綁在一起，從而使中低利潤(rùn)的環(huán)保專案可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應(yīng)的設(shè)計(jì)來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，提高專案包整體收益。
????另外，PPP模式區(qū)域環(huán)保基金具有貫穿PPP模式的以專案為基礎(chǔ)、以合同為核心、以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡為手段，集專案融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)為一體的特徵。該基金的專案包是已經(jīng)在合同中規(guī)定了的，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡和合同管理，為該專案包專門組建的專案公司不能只挑揀高利潤(rùn)專案，必須接受環(huán)境目標(biāo)，以及為達(dá)到該環(huán)境目標(biāo)所必須實(shí)施的所有專案，含中低利潤(rùn)專案和無(wú)利潤(rùn)專案。這種基金實(shí)際上是把整個(gè)區(qū)域或者流域的環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)大專案，裏面分佈的各種產(chǎn)業(yè)鏈作為子項(xiàng)目，各個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應(yīng)，使原來(lái)並不盈利的環(huán)保專案，通過(guò)財(cái)政的加入，複合產(chǎn)業(yè)鏈的設(shè)計(jì)，使整個(gè)專案包的總收益達(dá)到可以吸引社會(huì)資本的水準(zhǔn)。
????PPP模式的區(qū)域或流域環(huán)境保護(hù)基金，在國(guó)外已經(jīng)運(yùn)用，但在我國(guó)還在試點(diǎn)階段，主要運(yùn)用於生態(tài)城建設(shè)或者流域保護(hù)。PPP模式區(qū)域或者流域環(huán)保基金促使地方政府在流域水環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域中改變思路，積極引入市場(chǎng)化機(jī)制，增強(qiáng)自身造血功能。它具有以下特點(diǎn)：
????第一，PPP模式區(qū)域環(huán)保基金通過(guò)扶持有利於區(qū)域或者流域環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)群來(lái)達(dá)到流域污染源頭控制的目的，可以在PPP合同期完成後實(shí)現(xiàn)區(qū)域或者流域環(huán)境保護(hù)的自我實(shí)現(xiàn)和完全的市場(chǎng)化運(yùn)作。這種PPP模式區(qū)域環(huán)保基金的設(shè)計(jì)實(shí)際就是該流域水環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過(guò)程，財(cái)政資金通過(guò)參與基金對(duì)這些有利於水環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，當(dāng)這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)20~30年的財(cái)政合作和扶持後，可以脫離財(cái)政資金的扶持能夠真正在市場(chǎng)中獨(dú)立運(yùn)作時(shí)，流域水環(huán)境保護(hù)的自我造血機(jī)制就完成了。
????第二，PPP模式區(qū)域環(huán)境保護(hù)基金具有風(fēng)險(xiǎn)控制和資源整合的優(yōu)勢(shì)。這種模式最大限度地發(fā)揮了PPP專案運(yùn)作複雜系統(tǒng)工程的特點(diǎn)，通過(guò)在基金平臺(tái)上構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)路、商業(yè)模式創(chuàng)新網(wǎng)路、各種融資工具和手段的配合網(wǎng)路，來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)控制成本和提高整個(gè)專案包的收益率。
????第三，PPP區(qū)域環(huán)境保護(hù)基金可以解決中低利潤(rùn)環(huán)保專案的融資困境。目前，我國(guó)財(cái)政狀況面臨著階段性的困難，我國(guó)國(guó)家財(cái)政增速放緩。在環(huán)境領(lǐng)域，中低利潤(rùn)專案對(duì)財(cái)政資金支持的嚴(yán)重需求和目前國(guó)家由於宏觀調(diào)控政策的轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的暫時(shí)性財(cái)政困難之間將會(huì)產(chǎn)生資金需求與供給之間的嚴(yán)重矛盾，尤其對(duì)地方政府而言。在地方財(cái)政壓力較大的情況下，在公益的歸公益、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)的清理歸類中，中低利潤(rùn)的環(huán)保專案面臨著極大的挑戰(zhàn)，融資難度進(jìn)一步加大，但這些環(huán)保專案往往又是環(huán)境保護(hù)極為需要的。PPP區(qū)域環(huán)保基金最大的特色就是可以解決中低利潤(rùn)環(huán)保專案的融資困境，而且這種創(chuàng)新的PPP環(huán)保基金可以實(shí)現(xiàn)政府資本、社會(huì)資本和環(huán)保企業(yè)三方的利益共贏。
????隨著第三方治理和環(huán)境合同績(jī)效管理的推行，這種區(qū)域PPP專案在環(huán)境領(lǐng)域所占的比重越來(lái)越多。財(cái)政部與環(huán)保部在2015年4月9日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)於推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》。《意見》基於環(huán)境保護(hù)新形勢(shì)新任務(wù)，結(jié)合水污染防治行動(dòng)計(jì)畫現(xiàn)實(shí)需求，在PPP適用範(fàn)圍上進(jìn)行了全面拓展，涵蓋飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩衝帶建設(shè)、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、地下水環(huán)境修復(fù)、污染場(chǎng)地修復(fù)、城市黑臭水體治理、重點(diǎn)河口海灣環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理等。這些內(nèi)容很多都是需要一個(gè)區(qū)域集中打包通過(guò)環(huán)境合同績(jī)效管理來(lái)運(yùn)作的區(qū)域PPP專案。
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